21.《条例》关于“对相关单位和个人警示约谈”是如何规定的？

答：《条例》规定，处置非法集资牵头部门和行业主管部门、监管部门发现本行政区域或者本行业、领域可能存在非法集资风险的，有权对相关单位和个人进行警示约谈，责令整改。此条规定是早期纠正措施，主要目的是防早化小，真正把风险化解在苗头时期。特别需要注意的是：一方面，警示约谈、责令整改是一种防范措施，一旦发现非法集资风险，无需经调查认定即可以采取。另一方面，警示约谈既可以由牵头部门组织相关单位联合开展，也可以由行业主管部门、监管部门或者处置非法集资牵头部门单独开展。

22. 问：如何理解《条例》第十九条规定的几种调查认定情形？

答：《条例》第十九条中提到的应当调查认定的情形，列举了当前非法集资的高发领域和常见手法，主要目的是指导各地及时开展行政调查。对所调查行为的认定，还需结合非法集资的“三性”（非法性、利诱性和社会性）进行判断，只有同时符合“三性”构成要件的才能认定为非法集资行为。

23. 问：《条例》关于跨区域非法集资行为的管辖是怎样规定的？

答：《条例》第二十条规定，对跨行政区域的涉嫌非法集资行为，非法集资人为单位的，由其登记地处置非法集资牵头部门组织调查认定；非法集资人为个人的，由其住所地或者经常居住地处置非法集资牵头部门组织调查认定。

主要考虑是：行政处置主要针对苗头风险打早打小，由登记地管辖更易操作。同时，以登记地处置为主有利于引导各地在招商引资过程中提高风险识别和预判意识，督促登记地地方政府加强事中事后监管，从源头上减少非法集资风险。需要把握的是：一方面，可参照《民法典》第二十五条规定，自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所；经常居所与住所不一致的，经常居所视为住所。另一方面，行政处置的管辖权规定有别于刑事案件，刑事案件牵头地的确定仍应按照刑事法律相关规定执行。

24. 问：《条例》关于非法集资“行刑衔接”有哪些规定？

答：《条例》第二十三条规定，“发现涉嫌犯罪的，应当按照规定及时将案件移送公安机关，并配合做好相关工作”。《条例》旨在加强前端治理，对非法集资早防范、早监测、早预警、早打击，把风险化解在萌芽状态，既能节约司法资源，又能提高处置效率。但是强调前端行政处置，并非削弱后端打击。当前非法集资形势依然严峻，存量风险规模大，增量风险快速积累，刑事打击不能弱化。行政机关对非法集资行为的调查认定，不是依法追究刑事责任的必经程序。这与高法院《关于非法集资刑事案件性质认定问题的通知》（法 〔2011〕262 号） 和公通字〔2014〕16 号文相关规定是一致的。处置非法集资牵头部门与公安机关应当密切配合，建立健全案件线索移送机制，形成工作合力。

25. 问：《条例》 规定了哪些行政调查、处置措施？

答：为及时有效处置非法集资，《条例》明确赋予处置非法集资牵头部门组织调查、处置涉嫌非法集资行为的相关手段措施。具体包括：在调查认定阶段，处置非法集资牵头部门有权进入涉嫌非法集资的场所调查取证，询问与被调查事件有关的单位和个人，查阅、复制与被调查事件有关的资料并依法予以封存，依法查询有关账户，要求暂停集资行为，通知市场监督管理部门或者其他有关部门暂停为涉嫌非法集资的有关单位办理设立、变更或者注销登记等；在处置阶段，处置非法集资牵头部门有权查封有关经营场所，查封、扣押有关资产，责令非法集资人、非法集资协助人追回、变价出售有关资产用于清退集资资金，按照规定通知出入境边防检查机关限制有关人员出境等。采取上述措施，旨在防止非法集资人挥霍、转移资产或者逃离出境，为处置工作顺利开展提供保障。

26. 问：如何理解“依法查询涉嫌非法集资的有关账户”？

答：《商业银行法》第二十九条第二款规定，对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。第三十条规定，对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。

因此，查询个人储蓄存款以及冻结、划扣措施只能由法律作出规定；《条例》 作为行政法规，依法查询涉嫌非法集资的有关账户，指的是个人账户以外的其他银行账户、支付账户等。且按照要求，查询涉嫌非法集资的有关账户，必须经处置非法集资牵头部门主要负责人批准。

27. 问：《条例》第二十四条第三款关于限制出境的规定中对作出决定的主体有什么具体要求？“按照规定通知出入境边防检查机关”的“按照规定”具体是指什么规定？

答：依照《出境入境管理法》第十二条规定，行政法规可以规定中国公民不准出境的情形。《条例》 据此赋予了处非牵头部门对相关人员限制出境的权力。同时考虑到采取限制非法集资涉案人员出境的措施应当慎重，因此规定采取相关措施需经设区的市以上地方人民政府处置非法集资牵头部门决定。各省（区、市）出入境管理部门对限制出境的程序都有相应规定，省级地方人民政府处置非法集资牵头部门要与本级出入境管理部门沟通对接，完善相关制度措施。

28. 问：《条例》对非法集资资金清退作了哪些规定？

答：《条例》坚持最大限度保护人民群众合法权益，明确非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退资金，清退过程应当接受处置非法集资牵头部门监督。《条例》规定，任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益。从立法精神理解，集资参与人从非法集资中获得过收益的，在资金清退时应予扣除。《条例》 明确了清退资金的来源，包括：非法集资资金余额、收益，非法集资人及其他相关人员从非法集资中获得的经济利益，非法集资人隐匿、转移的非法集资资金或者相关资产，在非法集资中获得的广告费、代言费、代理费、好处费、返 点费、佣金、提成等经济利益，以及可以作为清退集资资金的其他资产。为尽可能多地向集资参与人清退资金，《条例》规定，非法集资人、非法集资协助人不能同时履行所承担的清退集资资金和缴纳罚款义务时，先清退集资资金。

《条例》 第二十六条第五项规定的获利主体，不限于非法集资协助人，也包括在非法集资活动中获得广告费、代言费、代理费、好处费、返点费、佣金、提成等经济利益的其他人。《条例》 第二十六条第六项为兜底条款，还规定了可以作为清退集资资金的其他资产，都是清退集资资金的来源。

刑事案件追赃挽损、资金清退不适用于本条款，仍按刑事相关法律规定办理。

29. 问：如何理解《条例》规定的参与非法集资损失自担？

答：“集资参与人损失自担”是多年来处非工作一直遵循的原则，也是相关法律法规和规范性文件一直使用的表述。《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（国务院令第 247 号，以下简称《两非取缔办法》）明确，因参与非法金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担。为体现政策的一致性，《条例》沿用了上述规定。

《条例》“因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担”的规定，本意是指在非法集资人、非法集资协助人清退资金后，仍有损失的，由集资参与人自行承担，政府不兜底、不刚兑。《条例》对最大限度挽回集资参与人损失作了一系列规定，此条作为宣示性条款，主要目的是警示、教育参与非法集资的危害后果。

30. 问：怎样理解“集资参与人”的表述？

答：“集资参与人”系沿用相关法律法规和规范性文件的表述。《两非取缔办法》采用“参与者”的表述，公通字〔2014〕16 号文中也规定，“以吸收的资金向集资参与人支付的利息、分红等回报，以及向帮助吸收资金人员支付的代理费、好处费、返点费、佣金、提成等费用，应当依法追缴。集资参与人本金尚未归还的，所支付的回报可予以折抵本金。”“查封、扣押、冻结的涉案财物，一般应在诉讼终结后，返还集资参与人。”集资参与人是一个相对中性的概念，对这类群体仅作客观描述，以区别于从事违法活动的非法集资人和非法集资协助人。

31. 问：《条例》在明确法律责任、加大惩处力度方面作了哪些规定？

答：法律责任部分共有八条，对非法集资人、非法集资协助人、相关主体必罚、重罚严处，形成有力震慑，体现了任何人不能从非法集资中获利，任何一方都不能懈怠、渎职。一是在惩处对象方面，除非法集资单位和个人外，还对非法集资单位的法定代表人或者主要负责人、直接责任人以及非法集资协助人进行处罚。同时，对未履行非法集资防范义务的广告经营者和发布者、互联网信息服务提供者、金融机构、非银行支付机构予以处罚。二是在处罚种类和处罚力度方面，按照处罚力度与危害程度相匹配原则，给予警告、处以罚款、责令停产停业、吊销许可证、吊销营业执照或者登记证书的处罚。特别需要注意的是，对非法集资人是以集 资金 额作 为基 数处 罚，即 处 集 资 金 额20%以上 1 倍以下的罚款。对非法集资协助人处违法所得 1 倍以上 3 倍以下的罚款等。2020 年刚出台的《刑法修正案（十一）》中，对非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪取消了罚金刑上限，二者在立法思路上都体现了“重罚”的理念。

32. 问：如何理解各地可以根据《条例》制定实施细则？

答：《条例》明确各省、自治区、直辖市可以根据本条例制定防范和处置非法集资工作实施细则，主要考虑是各地要依据 《条例》 开展执法，还需对一些内容进行细化。各地非法集资形势特点、处非工作机制及相关工作基础不同，鼓励各地因地制宜制定实施细则。同时，由于政府规章立法程序复杂、周期较长，难以满足《条例》施行时效，各地对实施细则的制定可以一步到位，也可以分步走：本着急用先行原则，先以省政府或省处非领导小组名义下发文件，对牵头部门、任务分工、执法权责等关键问题予以明确，确保各市县、各部门有章可循；一段时间后，再综合执法实践，固化完善相关规定，以政府规章形式正式出台实施细则。

33. 问：为何要废止《两非取缔办法》？

答：随着法律体系不断完善，目前《两非取缔办法》关于非法金融活动处置的部分内容在 《商业银行法》《证券法》《保险法》《外汇管理条例》 等法律、行政法规中已有较为明确的规定。《条例》 又对处置非法集资机制等作了相应规定，对于未经依法许可或者违反国家金融管理规定，擅自从事发放贷款、支付结算、票据贴现等金融业务活动的，《条例》 明确由国务院金融管理部门或者地方金融管理部门按照监督管理职责分工进行处置；同时规定，法律、行政法规对其他非法金融业务活动的防范和处置没有明确规定的，参照本条例有关规定执行。《条例》 作出上述规定后，《两非取缔办法》内容已被有关法律法规涵盖，因此，《条例》施行时，《两非取缔办法》同时废止。